为了检验第二次全国经济普查方案的科学性和可行性，取得普查区划分和建立统计电子地理信息系统方面的经验，为顺利开展第二次全国经济普查工作创造条件，根据国务院第二次全国经济普查领导小组办公室关于开展第二次全国经济普查试点工作的通知（国经普办字[2008]1号）精神，“福建省的福鼎市在全面试点的基础上，重点研究总结普查区的划分和统计地理信息系统的有关问题”。在国家、省、市经普办和福鼎市政府的正确领导以及有关部门的密切配合下，经过两个多月的共同努力，第二次全国经济普查在福建的综合试点工作基本完成，福鼎市普查区统计电子地理信息系统已经顺利建成，圆满完成了国家要求重点研究的试点任务，达到预期目的。现将这次普查区划分和统计电子地理信息系统试点的主要做法、存在问题和建议总结如下：

    一、为什么选在福鼎市试点

    福鼎地处福建东北部，邻近浙江，距离福州较远。为什么我们要舍近求远，选在福鼎进行试点，因为福鼎统计基础工作较好，是全国统计基础工作先进县，经济中等发达，城区规模较大，有3个街道办事处；秦屿镇等10个大型集镇兼备城区和农村特征；而硖门等3个乡又具有浓郁的乡村特色，另外还有个龙安开发区，区内企业单位众多，选在福鼎进行试点，可对城乡普查区划分和统计电子地理信息系统的建立进行全方位的检验和探索。如果普查区划分和统计电子地理信息系统在福鼎能建得起来，那么福鼎经验今后在各地就具有推广和借鉴价值。

    二、主要做法

    ㈠统一思想，提高认识。

    国家级综合试点时间紧，任务重，技术新，在经济普查期间进行普查区划分和统计电子地理信息系统的建立又是一项新鲜事物，要在短时间内了解并掌握它，并组织实施好该项工作，对福建和福鼎来说是一项极具挑战性的工作。省统计局领导要求省经普办向国家经普办主动请缨，承担该项试点项目。作为试点县的福鼎市政府领导和市试点办也对这项全新的工作充满热情。省市的领导和普查员绝大部分同志认为，每次重大国情国力普查前都要对普查区进行划分和描绘普查区图，工作量相当大，作用有限，而且资料不易保存，建立普查区统计电子地理信息系统后，就可以为今后普查区图的划分与管理打下扎实的基础，并为普查对象赋予了空间信息，有利于普查资料的开发利用。今后经济普查时普查区图的划分主要针对变动部分进行核实就行了。如果时间和条件许可，还可以更细一步，按每栋建筑物，有人居住地进行编码，那就可以方便地形成人口普查区图了。试点时，我们与基层普查员达成共识，不是把这项工作当成负担，而是着眼长远，把它当成减轻今后工作量来对待，当成是经济普查的一项重要基础工作来对待，终于得到基层普查员的支持，工作有了保证。

    ㈡ 认真研究，制定细则。

    国家试点方案中，有普查区划分工作细则，此前国家已在山西潞城、山东崂山进行过普查区划分试点，为这次重点研究总结普查区的划分和统计电子地理信息系统的有关问题奠定了基础。由于普查区图是为经济普查服务的，因此就要积极探讨把清查摸底和普查区图划分如何有机结合的问题。为了使清查摸底工作与普查区划分工作紧密结合，我们在国家经普办福建工作组领导和各位专家的指导下制定了较为详细的《普查员清查摸底工作细则》，《建筑物编码信息表》和建筑物编码规则及相关指标填报说明。突出强调清查摸底工作步骤，真正让普查区图的划分既为清查摸底工作服务，又能为建立统计电子地理信息系统服务的双赢目的。

    试点中，我们在法人和产业活动单位及个体经营户清查表中统一增加关联指标“建筑物编码”，使每个单位都“落地生根”，都能方便地找到所在的建筑物。

    ㈢收集资料，合理分图。

    这次试点，省经普办在福建省测绘局支持下，从省基础地理信息中心取得1：1万比例尺的福鼎市矢量图和数据说明。福鼎市试点办公室又从福州市测绘院取得1：2千比例尺的城区三个街道办事处的28.33平方公里的矢量图及数据说明。这两张矢量图的取得，使普查区划分和统计电子地理信息系统的建立就有了基础。

    为了在电子地图上划分普查区，在分解普查区图时，福鼎市试点办从市民政局取得有乡镇边界的福鼎市行政区划图。每个乡镇又从“村建所”取得有村界的行政区划图（山西试点地区的行政区划图既有乡镇边界，又有村委会边界，有这样的图是最理想的）。试点办把全市行政区划图扫描后与1：1万比例尺的全市矢量图进行配准，然后用鼠标通过临摹的方式描绘出边界。乡镇分村时，同时收集参考了第一次全国经普、第二次农普和第五次全国人口普查手工绘图资料作参考依据。乡镇分村的普查区图有2／3的乡镇是通过配准校正的，有 1／3的乡镇是采用手工绘制的。

    村界划分好后，全市用A3纸出了社区居委会和村委会普查区底图。桐山、桐城、山前三个街道办事处和大的集镇所在地的社区等，又进一步划分出普查小区图，全市用A3纸共出了普查小区图468张，最多的一个社区即桐山街道办事桐南社区，分为17个普查小区。

    这一阶段，重点是电子地图的搜集及普查区边界的描绘。所使用的工具是国家经普办提供的“普查区绘图与管理软件”。在数据齐备的情况下，技术人员描绘边界可在2－4天完成。

    ㈣  强化培训，明确步骤。

    因为普查区划分和统计电子地理信息系统是全新工作，对普查员和指导员的培训就显得尤为重要。根据单位清查工作量，每个普查小区50-100个单位，选调“两员”651人，分5个片区进行普查区划分及单位清查培训。为了达到好的培训效果，试点办专门准备了普查区划分和单位清查摸底的培训课件，每期培训间隔两天，目的是了解普查员听课和掌握普查区划分的操作能力。每期培训的课件，都在逐步地完善。培训普查员和指导员的重点是如何将普查区划分和单位清查摸底工作有机结合起来，并熟练掌握业务技能和工作步骤。

    普查员工作步骤：

    第一步，先做图。主要是核实并修改打印的普查区底图上的普查区边界、区域内的道路、街巷、河流、居民区等。因为我们用的底图，是配准或手工绘制的，有的图比较早，与实地有差距。实际存在而底图上没有的内容，要补充绘制；底图上内容与实际不符的，要进行核实修改。道路、河流和自然村要标出名称。

    普查指导员要对各村边界进行交叉核实，确保行政区划内的地域不重不漏。

    普查员经指导员落实好边界后，开始绘制普查区或小区内的建筑物，对建筑物进行编码，并认真填写包含建筑物名称、地址和用途的建筑物编码信息表。

    第二步，再清查。按普查区或小区进行地毯式逐一单位清查。各普查员要对普查区或小区内的全部法人单位、产业活动单位和从事第二产业和第三产业的个体经营户进行 “地毯式”清查，逐一单位核实登记。普查员在进行单位清查时，要在法人和产业活动单位清查表和个体经营户清查表上注明单位所在建筑物的编码。

    ㈤  科学编码，严格验收。

    建筑物绘制可粗可细，建筑物编码也可粗可细，比如绘制的一个建筑物可代表一片区域的建筑，或一个建筑物编码可代表几个建筑物的整体。试点时强调一个原则，对建筑物进行编码时，“城区部分能细则细”，如对桐山街道办事处桐南社区居委会因建筑物和单位数多，就分成17个普查小区；如对“福鼎边贸大楼”就一栋楼，按东南西北，内外朝向我们就编了9个建筑物编码。“农村部分能粗则粗”，主要按自然村编码。对大型集镇，采取科学划分小区和编码的办法。试点表明，由于措施得当，小区图划分和编码效果较好。
 
    在小区划分和建筑物编码期间，试点办派出多个工作小组，亲临各个乡镇，加强对此项工作的检查和指导，指导基层“两员”特别是首席统计员，科学划分小区和对建筑物进行科学编码，提高了普查区图的质量。

    对普查区图的验收，试点中要求过“三关’，第一道关，是普查指导员关，普查指导员按工作细则要求，对每张图都要认真审核验收；第二道关，乡镇首席统计员关，在全乡镇范围内把关；第三道关，是市试点办的普查制图技术人员的审核关。经过这三道关口，普查区图的质量就有了保证。

    这一过程，主要是普查员核实并示意性绘制本普查区的图，并填写建筑物编码信息表。大约需要一周时间。

    ㈥  内业上图，电子管理。

    经验收后的普查区图，由专门人员统一进行彩色扫描存档，因普查区图是用铅笔描绘的，用彩色图显像效果较好，普查区图收回后，用农业普查快速扫描仪，共扫描了481张普查区图存档，便于保存和核查。
 
    普查员手工绘制的普查区图，通过区县普查办的普查制图技术人员利用“普查区绘图与管理软件”进行边界核定，对不同建筑物赋于建筑物编码。再利用系统外EXCEL格式录入建筑物编码信息表，导入到制图软件，就完成了普查区划分和建筑物编码工作。
 
    由于福建这次在清查表中，增加了建筑物编码指标，实现了基本单位与普查区的有机结合，也就是在崂山和潞城试点基础上又进了一步，现在我们试点的统计电子地理信息系统可以称之为普查区划分和基本单位统计电子地理信息系统。

    试点表明，利用第二次全国经济普查试点软件，把普查区内法人单位产业活动单位和个体经营户的法人名称 、地址、电话等九个主要属性指标，导入到制图软件中，相关的基本单位信息可以成功加载到统计电子地理信息系统中。该信息系统功能还有一种定位功能:一是光标点击某建筑物后，就能列示该建筑物上各个具体的单位；当需要查询某个法人或个体时，查询名称、法定代码等在电子地图上相应位置会显示或变色，便于查找。也就是说，“普查区绘图与管理软件”是一个具有初步地理信息系统功能的软件，可用于本次经济普查结果的管理与展示。
  
    普查区图后期整理过程，我们专门用两台电脑，对普查区图进行内业处理。我们聘请了两名临时人员，用了13天时间，把全市481张普查区图或普查小区图，进行电子处理，共输入建筑物编码信息7241条，即画了7241个建筑物。最多的白琳镇画了1064个建筑物信息，最少的硖门畲族乡只有98个建筑物信息。我们按先易后难的办法，先在农村佳阳乡找1个佳阳村，城区找1个桐山街道办事处的桐南社区居委会，进行程序的试运行，取得经验后，再从农村包围城市，最后做城区的三个街道。
单一的普查区图建立后，通过制图软件进行叠加拼图，逐层生成乡镇和福鼎全市的普查区图和基本单位统计电子地理信息系统，这项工作需要两天时间。这些工作不影响单位清查和普查工作，时间可灵活掌握。

    ㈦方便适用，保证质量。

    福鼎全市的普查区图和基本单位统计电子地理信息系统建成后，得到了福鼎市政府领导的充分肯定，认为以前普查主要是为上级服务，这次试点为福鼎市留下了保贵的财富。目前矢量图是福鼎所有部门中最细的，常务副市长要求试点办要充分运用好普查区图，为福鼎经济发展服务。在清查后期，我们对清查数据质量进行抽查验收时，普查区统计电子地理信息系统作用得到了发挥。当省经普办对抽中的7个社区进行质量抽查时，由于保管普查区纸质图的管理人员不在福鼎，就从统计电子地理信息系统中，直接打印出普查区或普查小区图。
 
    抽查人员拿着打印好的普查区图，对照图上的线路和建筑物逐一进行地毯式复查，便于查对单位，从而做到不重不漏。

    三、存在问题及建议

    试点期间，经过大家的共同努力，福鼎全市的的普查区图和基本单位统计电子地理信息系统虽然建成，但我们觉得，在试点过程中发现的一些问题还是要引起注意。主要有：认识问题、矢量图取得问题、制图技术问题、设备问题、时间问题、保密及共享问题、如何推广问题、经费问题、今后维护更新问题、统计电子地理信息系统整体规划问题等等。
为此建议：

    ㈠ 扩大宣传，提高对建立普查区划分和统计电子地理信息系统的重要性认识。

    我们省在接到这项试点任务时，有的同志也认为，试点时间这么紧，任务这么重，普查区图到底有没有用？通过试点，这些有疑问的同志对该项工作也部分转变了看法，态度已经不再强烈反对：认为它确是搞好经普的一项重要基础工作，但在经普期间如何操作，要探讨一种最好的推广方法，使经普和统计电子地理信息系统能有机地结合。在经济普查中，对普查区进行划分和建立统计电子地理信息系统是国务院文件要求要做的，这项工作现在不是讨论要不要做的问题，而是要认真研究怎么做好的问题。普查是统计的基础，基本单位又是普查的基础，所以普查区的划分就是基础的基础。经济普查是政府行为，建立统计电子地理信息系统同样也是政府行为。建议国家经普办要大胆宣传该项工作，加大对各级领导的宣传，加大对有关部门的宣传，加大宣传协调力度，以取得广泛的理解和支持。建立统计电子地理信息系统是一个目标和方向，是原则问题、旗帜问题，不能动摇。至于怎么建立是方法问题，可以灵活，可以探讨。

    ㈡因地制宜，结合实际做好普查区划分和统计电子地理信息系统。

    五年一度的经济普查是政府行为，为做好经济普查各级政府用于选调两员、培训、印表、宣传、购置设备等花了大量的经费，把普查区划分和统计电子地理信息系统作为普查开始前的一项重要的基础工作，比起今后单独布置开展，可以节约大量的人、财、物力，是一举多得的事情。建议国家要制定一个详细的普查区划分和统计电子地理信息系统的近期、中期和远期规划。

    近期也就是这次经济普查，不必要求全国或各省全部达到福鼎这次试点完成后建成的统计电子地理信息系统模式。可由各地根据实际情况做成不同精度标准的统计电子地理信息系统。

    具体来说，要求做到三个“既可以…，也可以…”。普查区划分和建筑物编码，通过县一级经普办和普查员完成的，既可以比福鼎粗，以村级居委会为普查区划分作底线，也可以比福鼎细，细到每个建筑物；普查区划分和统计电子地理信息系统既可以在清查期间一气呵成，也可以分段实施，在清查摸底前把普查区图绘好，把建筑物编码信息填好，然后集中精力先搞经普其它工作，等普查数据上报后，再进行普查区图内业整理和建立统计电子地理信息系统；如果说普查区图只分到村级而未对建筑物进行编码的，那搜集好村级行政区划图，既可以直接在县经普办进行普查区图划分，也可以普查期间或普查结束后由地市经普办出面帮助薄弱县进行统计电子地理信息系统建设就行。
各地可据经济实力，经费许可情况和工作量大小，量力而行，最终各地甚至全国也可以做成不同精度的统计电子地理信息系统。 

    中期在尽可能短的时间内，通过示范作用，逐步推广，使该项工作呈星火燎原之势 ，最终各地实现普查区划分和基本单位统计电子地理信息化。

    远期要实现基本单位与部门数据实时更新，并将统计电子地理信息化向经济统计地理信息转化。
统计电子地理信息系统是一项系统工程，一定要循序渐进，量力而行。在全面推开时，应先满足经济普查需要，等经普基本单位电子地理系统完善后，再通过人口普查、农业普查建立全面的普查区划分统计电子地理信息系统。

    ㈢强化培训，培养制图业务骨干。

    福鼎这次试点成功，说明普查区绘图与管理软件是可行的。试点期间，自始至终，我们没有请软件开发专家到现场，目的就是为了检验该软件在离开开发专家情况下运行情况，试点表明，该软件在离开开发专家情况下，也能正常运行。但是在实际操作中，开始我们对制图软件比较生疏，掌握不到位，专门邀请国家经普办福建试点工作组有关人员到福鼎指导该项工作。试点之前国家只对试点省的省级、地级、县级三级计算机人员进行了简单培训，离熟练操作该制图软件还有一定距离。经过试点，我们省现在有多名计算机专门人员已熟练掌握制图软件。全面辅开时要达到熟练掌握制图软件目的，就必须加大对计算机人员的培训力度，要通过实例操作，提高操作技能。建议国家经普办，对普查区统计电子地理信息系统操作技术，一定要加强对下培训，条件允许的话，建议直接培训到地级市，一个地级市有一名熟练人员就可以巡回指导了。普查方案要有具体内容，增加建筑物编码信息表和在清查表中增加建筑物编码等指标，计算机程序要有建筑物编码信息，这样各地可以灵活掌握。 

    ㈣加强协调，从部门取得最适用的矢量地图。

    这次试点工作，得到了政府各有关部门的大力支持。省测绘局在收到省统计局请求提供福鼎市境内1：1万或更大比例尺的矢量电子地图后，测绘成果与地图管理处当即批示：请省基础地理信息中心无偿提供，并做好相关服务工作。省测绘局领导也要求“积极主动做好供后技术支持，推进成果在经济等领域的应用服务”。省基础地理信息中心领导批示“按局规定要求先行提供EOO格式数据，并做好数据共享工作。”有了部门支持，省统计局从省基础地理信息中心无偿取得1：1万EOO格式福鼎全市矢量图。全市被分成84幅小图，每个小图有25个图层，由于制图软件不支持该格式，无法直接应用。经协调，请求省基础地理信息中心专家通过连续几天加班，将数据格式转变为SHP，涉及图幅及范围只包含行政区划、居民地、地名、道路、铁路、水系等13个要素，转换后的矢量图相当好用。

    由于福鼎市城区面积较大，达到28.33平方公里，城区各种建筑物密集，法人产业单位和个体经营户众多，我们尝试搜集大比例尺矢量图。经协调从福州市测绘院取得ESRI  SHAPE格式  1：2千比例尺的矢量图，数据要素包含各种信息点、标注、建筑物、水系、道路中心线等点线面7个要素。

    通过试点，我们觉得，最好由国家经普办出面以政府名义，争取从国家级直接取得大比例尺的电子矢量图（1：5百－1万）提供给各地使用，这样不要各级都花精力去搜集矢量图，减轻基层工作量。在国家未提供大比例尽矢量图的前提下，经济条件好的地区，可以再向地图管理部门，设法免费索取或优惠购买城区部分大比例尺矢量图。在农村只要有1：1万比例尺的矢量图就能基本满足经济普查的普查区划分和统计电子地理信息系统。在城区也只要1：2千比例尺的电子矢量图就行。虽然福州市测绘院有1：5百比例尺的矢量图，但我们并没有采用1：5百的矢量图，因比例尺太大，反而对普查区划分会有负面影响。

    ㈤信息共享，共同构建统计电子地理信息系统。

    在与部门沟通过程中，省基础地理信息中心和福州市测绘院对普查取得的最新的建筑物信息、地名地址信息及乡镇和村居委会边界信息也有迫切需求，这些部门提供地图信息给我们的同时，要求我们与其签订协议。也请普查后提供建筑物信息给对方，以求信息共享。建议国家出面与国家有关部门商量，统一无偿取得规范的可以直接用于制图的1：1万的矢量图，待普查结束后由使用方再将建筑物信息等资料提供给对方，达到信息共享目的。

    因为1：1万以上比例尺的地图，属于国家秘密级资料，需要按国家有关测绘条例履行保密义务。试点时，我们按照规定，由专门的人员在专门的计算机上管理数据，只是有针对性的打印并分发普查区图，对发出的普查区图要求全部收回，对普查员也要求其履行保密义务，未经许可不得擅自复印存留。对用来进行普查区划分和统计电子地理信息系统的电脑不得上网，以防黑客攻击。

    ㈥物资保障，为普查区的划分、建立及更新维护统计电子地理信息系统创造良好条件。

    由于制图工作特需，县级至少需要一台较好的电脑，如福鼎市行政区划图请人扫描后的图较大，PSD格式1.11G、低分辩率的也有211M容量，转换成JPEG格式还有76.5M，内存1G的电脑打开一张都需要很长时间。此外还需要一台A3打印机，一台A3扫描仪，与制图软件配套使用。国家统计局在经普期间给各地配备电脑时，至少要配一台CPU 运行速度较快，内存2G以上，硬盘320G以上用以数据处理。

    这次试点我们对每张验收合格的普查区图，给予一定的劳务补贴，搞普查区划分和建立统计电子地理信息系统如果没有一定的经费保障是难以进行的。普查区图的绘制质量是考评普查员工作的一项重要内容。

    统计电子地理信息系统建立后，由于经济发展，城市化发展较快，建筑物拆迁或新建，需要对统计电子地理信息系统进行更新维护，国家应统筹考虑维护经费，每年给予一定的维护费，使统计电子地理信息系统达到常用常新，真正为经济建设服务。

    这次国家在福鼎进行综合试点，时间紧，任务重，各项工作相互交织，难以专心进行普查区划分与统计电子地理信息系统的建立。但通过试点，一是总结了经验，二是完善了“普查区绘图与管理”软件。我们认为，经济普查期间建立普查区和基本单位统计电子地理信息系统是完全可行的，但全面铺开时一定要科学推广，量力而行。
               
作者单位：福建省统计局普查中心 甘岱锦