从五月初到六月底，我们花两个月的时间，采取发调查表、开座谈会、重点抽查等方式，从机构、人员、经费、基础设施、网络运营、统计服务、规范化建设等七个方面，对全市80个乡镇的统计工作进行了全面系统的调查。在调查中，我们既为基层统计员的辛勤工作所感动，也为乡镇统计所面临的困境而深深忧虑，但更多的是诱发了一种强烈的求变心理：统计管理体制必须全面改革！

    一、问题透视

    （一）乡镇统计机构和编制被撤并。2000年以前，我市的乡镇统计机构比较健全。统计站单设，房子、章子、桌子齐全，乡镇统计网络运转基本正常，制度上墙、资料归档、规范化建设像模像样。但随着2000年开始的乡镇机构改革的逐步深入，乡镇统计工作首当其冲被大幅度削弱。一是撤消独立的乡镇统计站。到目前为止，全市仅存两个独立的乡镇统计站，其余78个均被撤并，挂靠其他站所。其中，与党政办合并的有54个，占67.5%；与经管站合并的有22个，占27.5%；与农经办、水利站合并的各1个，占2.5%。由于机构撤并，统计成为其他站所的附属工作，其重视程度大打折扣，统计人员的工作重心也转向了其他方面，由积极主动做统计工作转变为被动消极完成统计报表交差了事。统计站的综合职能弱化或消失，乡镇统计网络的年会例会等联络形式基本中断。二是撤消统计编制。机构改革前，我市所有乡镇都设置有单独的统计编、或者与档案合并为档案统计编，属于行政编制。机构改革后，统计编或档案统计编全部被裁减，统计职责附属在其他岗位职能之内，成为不受欢迎的搭头。编制取消，职能弱化，于是统计人员变动频繁就自然而然了。

    （二）统计人员轮换频繁。全市80位乡镇统计员，有24位是2004年上岗的新手，占30%；有23位是2003年上岗的，占28.75%;有11位是2002年上岗的，占13.75%；从事统计工作三年以上的仅22人，占27.5%。从年龄来看，20岁至30岁的51人，占63.75%；30岁至40岁的24人，占30%；40岁以上的5人，占6.25%。从学历来看，大中专毕业生76人，占95%；高中毕业生4人，占5%。由此可以看出，从事乡镇统计工作的，大部分是刚从学校毕业、20多岁的大中专毕业生，他们从统计学起，在统计岗位上得到锻炼提高以后，就被轮换到其他职位。统计扮演了一个搭梯子的角色。统计法规定，乡镇综合统计员的变动必须征求县级统计局的意见，但这一条在实际中很难落实。因为在乡镇机关人员的眼中，调离统计岗位就意味着重用，谁会不乐意呢？县级统计部门即使强行干预，也是两头不落好，难以奏效。人员轮换频繁的必然结果是：队伍散、效率低、质量差。

    （三）争取经费非常困难。目前，乡镇一级的财政普遍紧张，重点是保工资发放，除了极少数被领导视为的重要部门外，经费很难列入年度预算或予以保障。统计经费更是难上加难。我市80个乡镇中，2003年完全没有统计经费的有2个，统计经费在1000元以下的14个，1000元至2000元的26个，2000元至3000元的9个，3000元至4000元的9个，4000元至5000元的6个，5000元以上的16个。我市80个乡镇，有3336个村（居）民委员会，平均每个乡镇有42个村，一年到头，几百至几千元的统计经费，主要是用于支付年报会议的伙食费，其余所剩无几。乡镇统计员下村和进县城送报表的车费都是自己掏腰包，不能报销。而现在乡镇工作人员的月工资一般在600元左右，扣除各种捐款及养老保险、公积金后，只剩500多元，而且还不能按时发放。乡镇统计员在如此艰难的条件下，默默地完成大量的统计工作，真令人感动和钦佩！

    （四）办公条件简陋。全市80个乡镇，有5个乡镇的统计员没有固定的办公室，有13个没有固定的办公桌和资料柜。在上级部门纷纷向信息化、无纸化办公进军的今天，我们还有16.25%的乡镇统计员连办公桌都没有！更不用奢谈电脑操作！乡镇统计基础工作之薄弱可想而知。

    （五）统计网络运转失常。随着统计站机构的撤并，乡镇综合统计的职能迅速弱化，乡镇统计员对各站所、对村级统计的管理和协调能力下降。很多乡镇的站所不再向综合统计员报表。综合统计员现存的主要职责是完成县级统计局布置的农业报表任务。职能的弱化导致统计为乡镇党政领导的服务作用弱化，地位下降，形成恶性循环，村级会计的配合程度也大打折扣。2003年，全市有16个乡镇没有召开统计联席会议，有3个乡镇没有召开村级统计会议，有61个乡镇没有撰写一篇统计分析报告。绝大多数乡镇只在年底召开一次统计年报会议。

    （六）乡镇统计数据失真现象比较普遍。究其原因：一是领导干预。凡是上级政府部门要予以考核的指标、凡是可能影响到当到利益的指标、凡是年初党委政府提出的工作目标，诸如乡镇企业产值、农民人均纯收入、畜牧水产品产量、专业户发展数量、退耕还林、财政税收等等重要指标，统计员在上报前都必须请示有关领导，征得同意，才能上报。所以，不管上级制定多高的目标，乡镇总能无一例外地超额完成。很多从乡镇出来的领导对我们直言不讳，乡镇统计数据假的成分高，想报多少就报多少。即使是我市统计工作搞得最好的一个乡，其统计员私下里也说，她每年要做两套统计报表，一套是反映真实情况的，送给乡镇党委政府领导看；一套是按领导意图填报的，往上级统计部门报。二是人员流动快.业务不熟，工作连续性差，数据大起大落的现象屡见不鲜。三是基层配合程度下降。特别是涉及到企业、家庭收入方面的指标，很多人都有怕露富的思想，瞒报、不愿报的现象比较普遍。

    总之，调查中我们深深地感到：乡镇统计已陷入非常危险的境地，再继续下去必将被淘汰出局，改革势在必行，刻不容缓。

    二、原因分析

    乡镇统计工作陷入今天的困境，原因很多，但追根究底最关键的一条，是统计管理体制改革滞后造成的。

    我国现行的统计管理体制是在计划经济条件下形成的，它已经很难适应当今市场经济的需要，其缺陷主要表现在：

    （一）统计管理的责权利不一致。当今的绝大部分统计工作都是自上而下布置的，上级政府只发指示和命令，只履行权力，而下级往往只能被动地履行责任和义务，既要出钱又要出力，而且取得的统计成果对当地的作用不大，责利极不相称，越到基层越没有积极性。这就是一到机构改革、一到经费压缩，统计部门首先遭殃的真正起因。

    （二）统计部门的归属与职责矛盾。现行统计管理体制实行分级管理，统计部门是当地政府的一个职能部门，必须服从当地党委政府的领导和管理。而《统计法》赋予统计部门的职责是信息、咨询和监督。现实生活中，很多时候要求统计部门承担对上负责、对当地进行评价、考核、监督的责任，统计部门作为当地政府的一员，既要当裁判员又要当运动员，自己考核自己，自己监督自己，公正和可信度必定大打折扣。

    （三）统计方法笨重低效。现行的统计调查方法仍以全面调查为主，要求层层上报；调查指标体系讲求大而全。这种方法只在计划经济时代行政管理无处不在的条件下行得通。在当今市场经济时代，政府管理已经从微观转向宏观方面，微观经济主体复杂化、多样化、自主化，笨重的统计方法已经丧失了赖以依存的行政管理基础，不顺时而变只能是事倍功半、自讨苦吃。所以，与其哀叹基层配合程度下降，不如更多地从自身的调查方法上找原因。对于乡镇统计而言，乡镇政府的职能逐步萎缩，日子难过，不仅仅统计站，其他站所也同样处于收缩和弱化的状态，这是大势所趋。乡镇统计员在机构、人员、经费全面缩减的条件下，仍要承担繁重的全面调查任务，难免产生工作难做的怨言，难免人心思走，这样，数据质量不高也在情理之中。

    三、对策探讨

    乡镇统计该如何走出困境？我们认为，如果只是简单地以上级政府的名义，发一个强制性的指示，要求乡镇党委政府重视统计工作，给予机构、人员、经费保障云云，可能暂时会在形式上起到一些作用，但终究只是锯剑疗伤而已，风雨过后，江山依旧。而要从根本上解决问题，就必须按市场经济的客观规律办事，对统计管理体制进行脱胎换骨式的全面改革。

    改革统计管理体制有两种方式：一是保持现有的分级管理方式不变。即乡镇一级的统计职责仍然由乡镇承担。但是，应赋予乡镇政府自主管理乡镇统计的权力，机构、人员、经费、工作内容均由乡镇根据自己的需要来安排；乡镇统计只对当地政府和当地民众负责。上级部门需要分派调查任务时，必须同时解决相应的经费，做多少事就得给多少钱，形成平等的供求关系，而不是上下级领导与被领导的关系。当乡镇统计机构不能承担或者不愿承担上级部门的调查任务时，上级部门也可以以其他方式与其他组织或机构合作达到自己的目的。双方都有选择的权力和自由。二是建立垂直管理的统计体制。即县级统计局在乡镇建立统计派出机构，其人员、编制、经费、工作任务均由县级统计局安排，他只对县局负责。乡镇政府或当地其他组织需要求购统计产品时，必须与县局协调，并提供相应的经费。

    比较而言，我们认为，建立垂直的统计管理体制更为有效而且可行。理由是：

    （一）有利于整合资源，树立统计权威。垂直管理后，全县各乡镇的统计员均由县局统一调配，有利于快速机动地完成各种调查任务。最关键的因素，是乡镇统计不再受到当地政府的左右，可以独立行使应有的权力，客观真实地反映社会经济发展状况，这样一来，统计权威就将大大提高。从此，不需要再仰人鼻息，彻底摆脱左右不是人的尴尬境地。

    （二）有利于稳定队伍，提高专业化水平。垂直管理后，队伍稳定，乡镇统计的基础设施、业务培训等工作将得到相应的改善和加强。整体的作战能力肯定会大幅度提升。

    （三）实行垂直管理的主要担忧是经费问题。通过调查，我们认为经费问题困难不大。首先，从人头经费来看。现在全市80个乡镇的兼专职统计员有52个是行政编制、28个是全额或差额拨款的事业编制。按现行的工资统发制度，行政编制、全额拨款的事业编制人员的工资是由县财政统发的，只有差额拨款的事业编制人员的工资由乡镇财政补贴一部分。所以，现有的乡镇统计员的人头经费90%以上是由县财政负担的，实行垂直管理以后，人头经费的开支增加不了多少，无非是变换一下发放单位。其次，从业务经费来看。现在乡镇每年的统计业务经费开支在3000元左右，实行垂直管理以后，即使每个乡镇的业务经费增加到1万元，我市五个县市区平均每个县市区的财政负担仅增加10多万元。最重要的是，统计权威一旦树立，人员经费等等问题的解决都将容易得多，统计部门的日子也将好过得多。所以，实行垂直管理，是统计事业发展的最佳选择。