土地是农民的命根子，是农民生活的最基本的保障，是农村稳定的基础。近年来，随着工业化和城市化进程的加快，土地大量被征用，失地农民越来越多。如何保护失地农民的合法权益，解除失地农民的后顾之忧，保证农民安居乐业，是目前各级政府和社会各界普遍关注的热点话题。为了及时了解当前失地农民的生活现状、困难、心态和希望要求，按照省统计局的安排，自5月份开始，我们抽取了失地农民相对集中的鹤城区、中方县、辰溪县的5个乡镇中有代表性的105户失地农民家庭开展问卷调查，并赴洪江市的托口镇、鹤城区盈口乡榆市村、赵家山村等召集基层干部、失地农民代表进行座谈，调查情况如下：

　　一、被调查失地农民的基本情况

　　1、失地农民的地域分布：问卷调查的105户失地农民家庭中，辰溪县50户，集中在火马冲镇和城郊乡，失地因大伏潭水电站淹没、火马冲工业园建设、县城扩建、223省道建设征收引起；中方县30户，全部集中在中方镇，其中怀化市工业园建设失地21户，中方生态县城建设失地9户；鹤城区25户，主要集中在盈口乡和石门乡，因怀化城区扩容、环城公路建设等失地。

　　2、失地情况：问卷调查的105户共失去土地348.59亩，户均失地3.32亩。目前尚残留土地121.78亩，平均每户拥有土地1.16亩。问卷调查的105户失地农民家庭中，33户完全失去土地，其中：鹤城区17户，中方县12户，辰溪县4户。

　　3、失地的年限：问卷调查的105户失地农民家庭中，半年内失地的有22户，半年至1年失地的有9户，1年至2年失地的有8户，2年至3年失地的5户，3年到5年失地的23户，5年到8年失地的15户，失地8年以上的23户。

　　4、失地获得的补偿情况：问卷调查的105户失地农民家庭中，99户获得了政府的货币补偿，有2户获得其他形式的补偿，无偿奉献土地的有4户。货币补偿99户共得到842.45万元，亩均补偿24482元。

　　5、失地前后家庭收入的变化情况：接受问卷调查的105户失地农民家庭在失地前后家庭收入比较中，有18户收入增加，33户收入有所下降，54户收入没有太多的变化。

　　二、失地农民生活现状及存在的突出问题

　　1、政府征地补偿标准偏低。以我们调查的鹤城区盈口乡赵家山村为例，因怀化宏宇房地产开发商品房，自2009年下半年来，该村2、3、4、5、10五个村民小组200余户菜农800余亩土地被征用。整个征地的赔偿按怀政办发（2003）6号文件执行，具体标准如下：菜地的土地补偿、安置费、青苗费一起按6.1万元/亩赔偿；被征用土地上的住房，砖混按450元/平方、砖木按380元/平方、木房按280元/平方补偿。村民普遍反映房屋的补偿标准不仅低于目前的市场价位，而且也低于重置价格。 又如我市的重点工程托口电站的建设，仅在洪江市托口镇及邻近乡镇将淹没稻田1.2万亩，7000余户农户2.1万农业人口将移民迁徙。对于耕地的补偿按最新的2010年5月国办移民撤迁通知 ，永久性地以年625公斤稻谷/亩补偿标准， 老百姓较为满意。但对于私房、附属设施、青苗的补偿执行的是2005年湘政办发47号文件，由于部分项目补偿的标准不仅低于现在的市场价，而且也低于周边近两年包茂高速公路建设补偿标准，移民户心里极度不平衡，抵触情绪非常大，开发商、当地政府、以及移民户之间关系十分紧张，库区前期的移民工作难度很大。再如失地年代比较长的鹤城区盈口乡榆市村，该村原管辖地北起怀化市区的铁路医院，南延伸到天星坪，东自三线桥，西到芷江路加油站。自70年代湘黔、枝柳铁路修建开始陆续土地被征用后，为了满足怀化城市扩容的需要，1988年和2002年分两次，地改市前的县级怀化市和地改市后的地级怀化市政府大规模土地征用和收购，村委会成建制地转为居委会，两次收购共补偿2100万（1988年800万，2002年1300万），扣除村组的提留，平均到人每人获得土地征地补偿5000余元。以征地最为集中的1988年那次为例（2002年仅征用了残余的215.6亩），当时县级怀化市政府怀政发（1988）51号文件二条规定：原宅基地上的青苗、果木、用材树等，按照要求的时间，自行处理，不另补偿。因而，农民获取的补偿仅为耕地补偿，补偿费用较低。时至今日，几十年已经过去，相当上了年纪的失地农民还存在着失地吃亏的心理情结。

　　2、对失地农民的安置往往滞后。鹤城区盈口乡赵家山村失地农民反映，在撤迁房屋临时过渡的过程中，200余户安置户大都生活居住在临时搭建的简易活动板房里，还有少部分在外高价租赁房屋，这种生活状态自2009年9月份来已经维持了9个月，可是两处安置小区油菜园和牛脑冲的场地整平、道路建设等基础设施的建设尚未启动，而安置补偿的过渡补助为每人每月90元，补偿的期限仅为一年。眼看一年的过渡期即将临近，过渡期结束后在安置小区入住过上稳定生活的愿望恐怕只能化为泡影。又如；1988年地改市前的县级怀化市大规模征用现鹤城区盈口乡榆市村土地，当时县级怀化市政府怀政发（1988）51号文件第一条明确规定：一次性补偿村组各费和代村还老帐、处理历史遗留问题的总金额为800万元。补偿金额由村负责一次性落实到组，以组为单位一次性补偿到位，而这笔补偿费用完全到位一直持续到4年后的1992年。

　　3、失地农民再就业困难。失去土地的农民虽然可以获得一笔价值不菲的补偿，但是重新安家定居得开支一笔不小的费用。问卷调查的105户失地农民家庭在回答补偿款用于何处时 ，有39户选择了建新房，占37%。尽管或多或少还有一定节余，但死水毕竟不经瓢舀 ，必须重新就业寻找新的出路。从过来的情况，上个世纪70-80年代 ，政府有关部门、企业单位征用农民土地附加条件之一就是解决农村户口和安置就业，尽管得到的补偿少甚至没有补偿，但失地农民大多乐意接受。随着市场经济体制的完善和建立，企业自主经营权利不断扩大，从政府一方说，已经失去了对用工单位人力资源的调度权，尽管农民失去土地后将来的生活着落问题是件大事，但一到落实再就业节骨眼上往往表现出不从心；从农民一方来说，失地农民普遍文化水平低，年龄结构偏大，加之过去以种地为生，无技能或技能单一，综合素质低，就业缺乏竞争力，在招工用工市场化的情况下，很难以找到合适的工作岗位。接受问卷调查105位被访者中，有3人从事一线生产运输作业，有10人在党政事业单位从事公益性工作，有2人有一定专长从事专业技术工作；有1人经商；2人在服务行业；21人在搞个体经营；31人从事其他行业；35人完全无业，完全无业人员占总被访人员的比重达到了33%。接受问卷调查105位被访者在回答失地后会带来哪些后果中，有45位选择了就业困难，占总被访人员的比重达到了43%。据调查，市工业园区企业招收员工的条件是40岁以下且有一定文化和技能的失地农民，这就使40岁以上的失地农民失去了在园区企业就业的机会，只能在工地打些小工找点生活费，而他们上有老下有小，生活压力最大，容易产生不满情绪。符合年龄、文化等条件的失地农民，因为身上还保留农民特有的散漫性，难以适应企业的严格管理，往往在企业干不长时间就会辞职，给企业生产管理增加了难度，调查中就有人反映“与其每天按时上下班，拿那几百块钱，还不如呆在家里收收房租过日子，又轻闲又自由”，形成“失地农民进不了、园区企业招不到”的情况。又如鹤城区盈口乡榆市村，因其优越的地理位置的缘故，如今不少失地农民在怀化闹市区有房产和门面，在务农无田、就业无门的情况下，索性在家当起了“啃老族”，基本上靠收取住房和门面租金为生，与周边农民比较，他们的收入并不低，但正常时间大都是聚在一起打字牌、搓麻将，随之而来就是赌博成风，精神涣散，影响社会稳定与和谐。又如：鹤城区盈口乡赵家山村，上世纪80年末，金丰、华峰等大中型企业曾经在该村进行过大面积的征地，如今那时失地农民大多以贩卖蔬菜、做小临工为生，失地前他们基本是怀化近郊的菜农，靠蔬菜的种植每年都有1-2万元比较稳定收入，部分被访者反映失地后在外谋生不仅不稳定，而且收入有较大下降。

　　4、失地后生活负担加重。土地是农民最基本的生产资料，特别是对于完全失去土地的农民来说，失地后就意味着生活已经城市化了。土地征用前，农民家庭食品消费如粮、菜、食用油主要以自产自食为主，生活用水一般都采取自打人工井，成本较低。失地后，食品、用水、取暖等全部货币化，这就增加了失地农民家庭一笔不小的硬性开支。同时，随着生活环境的改变，子女教育培养、家庭日常生活设备的添置等标准都有明显的提高，这方面的费用也直线上升。对于上了一定年纪的失地农民来说，还有一道难以迈过的坎，那就是子女成家分户时，他们再也不能在自家的自留地上建造廉价的住宅，而必须在市场上从房产商手中购买商品房，这是一笔开支非常大而且绝大多数失地农民难以办到的事情。

　　5、社会保障不健全。从我们这次问卷调查的结果显示，105户失地农民家庭有103户参加了医疗保险，但只有31户有养老保险。我市于2005年在芷江县开展新型农村合作医疗试点，至2008年实现了新型农村合作医疗制度在各县市区的全面覆盖。从开始新农合试点以来，农民的参合人数和参合率逐年提高。参合人数从2005年的22.2万人迅速提高到2009年的346.9万人，参合率从2005年的71%提升到2009年的88.2%。在调查中，失地农民普遍对医疗保障表示赞同，目前失地农民最牵挂、最忧虑、意见最大的是失地后的养老问题。失地农民自上世纪的70年代开始出现，随着工业化和城市化进程的加快，这一人群迅速增加。新世纪后，失地农民的养老问题逐渐引起国家决策层重视，2006年，国务院出台了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发31号文件）。2007年，劳动和社会保障部、国土资源部为了落实“社会保障费用不落实不得征地”的精神又颁发了《关于切实做好被征地农民社会保障工作的通知》（老社部发2007年14号文件）。从我市的进展看，对失地农民建立养老保险制度目前还没有全面铺开，只有少数地方在这方面作过尝试，如：怀化市工业园在园区建设中以及中方县政府在推进旺市融城战略过程中分别按140元/月和120元/月的标准为失地农民缴纳养老金。据了解，今年上半年来，市劳动部门已开始着手解决失地农民养老问题，专门针对失地农民养老保险的政策性文件《怀化市城市规划区内失地少地农民社会保障试行办法》有望在今年的7月份出台。但是由于该文件参保对象限定为文件出台后失地农民，这就意味着在文件出台前已失地的农民将永久性失去养老保险的机会。

　　6、政策上受到歧视。鹤城区盈口乡榆市村的失地农民反映，自1988年失地后的10多年来，该村青壮年征兵入伍必须先签协议，首先明确农村兵的身份，1989-2001年所有入伍青年无国家现役军人安置卡。2002年，怀化市人民政府专题会议记要（2002）53次会议明确该村村委会成建制地转为居委会，计划生育政策的执行一直按城市居民对待，但到目前却享受不到国家规定的独生子女费以及其他的优抚。一位接受访问调查的失地农民曾愤恨地说道：“我们现在生活，农民不象农民，市民又不象市民”。

　　三、解决好失地农民问题的对策和建议

　　据保守估计，自改革开放来，怀化失地农民大约在5-8万人左右。而近几年来，每年新增的人数在3000人以上。如不能很好地解决他们所面临的诸多问题，将成为社会不稳定因素，影响到建设和谐社会的步伐和全面建设小康社会的进程。为有效解决失地农民的生活问题，保障其合法利益，做到“失地不失利，失地不失权，失地不失落”，特提出以下建议：

　　1、改革补偿标准，保证失地农民利益。接受问卷调查的105位被访者在回答“您认为用什么方法可以解决失地农民问题”时，有5位选择了“构建较为完善的利益制衡机制”，有17位选择了“彻底改革现行的严重不合理的征地制度，保障农村集体组织完整的土地产权”。 现行的“土地补偿”而非市场经济中的“土地价格”，这就已经表明农民集体组织并不拥有土地的所有权，难以按等价交换的原则得到应有的土地收益。1982年，国家出台《国家建设征用土地条例》后，集体土地所有权的缺失主要表现在国家对集体土地征用过程中，即政府只要支付一笔远低于市场价格的补偿费，就可将土地所有权转为国有，待土地进入市场后，其使用权便可以高出补偿费数倍、甚至数十倍的价格转让给用地单位，土地非农使用后，分享其产生的增值收益的双方，是用地单位和拥有土地所有权的政府，而世代在土地上从事耕作的农民则被排除在分配体系之外，蒙受了行使土地权利的巨大利益损失。中国社会科学院农村所研究员党国英指出“农民的四大权利（土地财产权、自由迁徙权、生产自主权、公平身份权）一直存在被忽视的现象”，“失地农民问题实质上是农民权利问题”，失地农民问题之所以成为社会问题，就是因为政府没有充分尊重农民的土地财产权。要使农民对土地的权利在流转过程中得到充分体现，真正分享到土地非农使用后的收益，从产权方面看，就必须赋予农民土地的所有权、经营权、继承权、抵押权、入股权、转让权、收益权、处置权等多项权利，这同时也是失地农民获得以土地所有权市场价格为基础确定的补偿费的必要条件。因此，应把实现失地农民的“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。所谓“可持续生计”，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。在此框架内，资产的定义是广泛的，它不仅包括金融财产（如存款、土地经营权、生意或住房等），还包括个人的知识、技能、社交圈、社会关系和影响其生活相关的决策能力。总之，需要中央决策层重新设计合理的补偿机制，让农民直接参与土地交易全过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。同时尽快完善土地征用补偿机制，提高补偿标准，使农民真正受益。

　  2、建立健全“失地农民”的基本生活保障机制，确保失地农民合法权益。接受问卷调查的105位被访者在回答“您认为用什么方法可以解决失地农民问题”时，有85人选择了“建立失地农民权益保障的长效机制”。就失地农民养老保险而言，与前几年已经实施的新型农村合作医疗和即将开展的新型农村社会养老保险比较，缴费标准较高，而且缺乏中央政府资金的支持，超出了地方政府财政的承受能力。同时，由于怀化农村和农民的现金收入水平普遍很低，尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件，因此要使失地农民享有完善的养老保险体系可采取“以地换养老”的办法，在基金的筹集方面，可模仿城市养老保险基金的筹集方式，由政府、集体、失地农民个人三方共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款，可考虑40%以上；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，可考虑40%以上；失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。对于《怀化市城市规划区内失地少地农民社会保障试行办法》正式出台前已失地农民，应采取尊重历史，面对现实的态度，视具体情况酌情考虑，适当放宽时间界限，以 “低保障，全覆盖”，尽量减少或避免后发事件。对于失地时间较长，且已转为城市居民身份的失地农民，应积极鼓励参加城市居民养老保险，并在一定时间段内给予相应的补偿扶持，同时将那些三无农民转成城市居民，享受城镇居民的最低生活保障。

　　3、建立失地农民再就业的培训和扶持机制。自上个世纪90年代以来，社会舆论普遍认同的一种观点就是“城市下岗职工的境遇连农民都不如”，同城市下岗职工比较，在资金积累、见识以及社会关系，失地农民都有不小差距。俗话说“家财万贯，不如日进三文”， 一次性现金补偿是“输血式”的补偿，但如果没有自生能力，再多的钱也经不起长久的消费。因此，在补偿方式上，应以一次性现金补偿为基础，以安排就业为重点，在征地搞建设的同时，要从政策和制度上考虑如何安置失地农民的问题，增强失地农民自身的“造血功能”，使其能够自力更生，自食其力。具体来说，一是要建立信息网络，搭建失地农民就业服务平台。对法定劳动年龄段内无就业岗位的失地农民，政府负责统一登记，建立信息数据库，及时掌握动态变化情况，以备用人单位随时挑选录用。二是制定优惠政策，积极扶持失地农民就业。将被征地农民纳入劳动部门年度职业技能培训范围，使其失地后掌握一到两门谋生的实用技能，并按规定免费接受职业培训或创业培训以及相应的求职登记、职业指导、职业介绍服务。出台奖励措施鼓励落户企业在同等条件下优先安排失地农民就业或定向招收其子女入企业工作；政府开发的社区管理、环卫、保安、保洁等公益性岗位适当安排失地农民就业；基础设施建设用工或发包时，同等条件下适当考虑安排失地农民就业或劳务队伍承接；三是营造公平环境，建立健全就业扶持机制。对有创业意愿和具备创业条件的失地农民提供创业指导，项目开发、小额贷款、证照办理、跟踪扶持等“一条龙”服务；在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策，尤其金融部门能放宽信贷条件，降低贷款门槛，提高创业成功率。

　　4、严格规范土地征用的流程操作。一是征地前审批必须牢牢地把住“社会保障费用不落实不得征地”关。二是要在征地过程中征求被征地农民对补偿安置方案的意见，公开征地程序、补偿安置标准及使用管理情况，增加征地工作透明度。三是土地征用后的建设必须补偿安置费用足额到位后才能动工用地，防止征地补偿费的拖欠；征地、撤迁过渡期的安置要履行协议的约定，尽量避免给征地农民增加新的负担。四是文件依据的选择上宜“舍老取新”，补偿标准的执行宜就高不就低，尽量靠近法律文件规定的上限。

　　5、狠抓社会主义精神文明建设。失地农民失去土地后，相当一部分人无事可做，生活自由闲散，精神空虚，加强社会主义精神文明建设显得尤为重要，有关部门应结合各地实际，针对不同对象，因地制宜，坚持把社区硬环境建设作为加强精神文明建设的重要手段，把加强精神文明建设的着力点放在满足社区居民的精神文化需求上，从建设社区基础文化娱乐场所入手，配套建设各种综合文体娱乐活动室，让有充足时间的失地农民休闲有场所，活动有氛围，不断充实和丰富失地农民的精神文化生活，将他们从日出而作，日落而息，自由闲散的农民转变成守时守信，追求效率的现代城市人，使他们失地不失落，失地不被社会遗忘。同时，大力弘扬中华民族的传统美德，继续加强家庭养老，充分发挥家庭养老保障功能的作用，确保老年人赡养的合法权益。

[供稿：怀化市统计局 曾军]

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