建国以来，我国先后进行了12次全国范围的大型普查。总的来看，由于各级政府加强了组织领导，统计部门牵头实施，相关部门及调查对象积极配合，历次普查进展顺利，成效明显，达到了各项普查的目的。但是，在社会主义市场经济条件下，每次普查都遇到不断变化的新形势、新情况、新特点和新问题，需要在普查实践中不断加以探索、研究，加以改进、完善和提高，以便使以后的普查排除困扰和障碍，更加顺利健康地开展。

    笔者先后参加过县级第三、第四次全国人口普查，市级首次全国农业普查和第五次全国人口普查，负责综合、协调、宣传及后勤保障等工作。今年，又参加第一次全国经济普查，负责全市经济普查的综合、宣传工作。通过市县两级5次普查，在普查理论和实践方面作了一些探索、研究、试验和改革，既有成功的经验，也有难忘的教训。 "以古为镜，可以知兴替"。回顾、总结历次普查工作的经验、教训，从中吸取有益的借鉴，对于搞好第一次全国经济普查，具有极其重要的现实意义。

一、历次普查工作的主要经验

    1、以政府行为实施普查，是搞好各项普查的根本途径。普查是我国重大的国情国力调查，是庞大的系统工程，也是巨大的社会动员，其意义深远，责任重大。但由于任务重、时间紧、要求高、难度大、规范严、政策性强、涉及面广，需要大量的人力、物力、财力来保障，仅靠统计部门的力量是完成不了的。因此，各项普查必须从上到下以政府行为运作，依靠各级政府的重视和各部门的支持，才能顺利开展，取得圆满成功。我市历次普查的政府行为包括：

    ⑴市、县、乡镇均以政府名义正式发文，要求按国家和省有关通知精神搞好普查，按规定组建普查领导班子及办事机构。将普查纳入各级政府重要议事日程，定期听取普查办事机构的汇报，讨论研究普查中重大政策性事项、倾向性问题及经费安排，组织广泛、深入地宣传和社会动员等

    ⑵各级政府主要领导亲自过问，有些重要普查如人口普查的关键阶段（培训、登记、复查）还作为政府"一把手"工程来抓，主要领导亲临培训、试点、登记现场检查指导，帮助解决重大问题。政府分管领导主抓，掌握普查全过程，听取普查各阶段工作情况汇报，组织普查领导班子讨论、研究、解决普查中碰到的一些问题，确保各阶段工作顺利实施。

    ⑶检查督促，组织普查领导机构组成单位领导或有关人员分组对下一级普查准备、普查宣传、业务培训、试点、现场登记、报表质量等进行检查、督促，发现具有普遍性、倾向性、苗头性问题加以及时解决。

    ⑷关注资料开发应用工作，要求普查办事机构组织，动员各方面力量，充分利用丰富、翔实的普查资料，发挥最大效益，正确分析过去、现状和预测未来，实现普查的目的，为地方党政领导及社会各界服务。最后，搞好普查的总结、表彰以及普查资料的编印、归档等工作，为普查划下圆满的句号。

    2、广泛、深入宣传，做好思想动员工作是搞好普查的前提。各项普查点多面广，政策性较强，有的调查内容涉及商业秘密或个人隐私，调查对象思想顾虑较多。如第五次全国人口普查中超生子女的申报、住房用途、购建住房和月租房费用，农业普查中田地、果园面积、牲猪数量的申报怕与税费挂勾，基本单位普查中私营企业与个体工商户对营业额的少报、瞒报等。这些顾虑不解决，普查对象不能如实申报，配合程度也差，对普查登记的顺利进行和登记质量影响极大。因此，普查准备工作阶段的宣传动员、政策解释工作非常重要，特别是普查宣传活动月期间的集中宣传更要真正做到家喻户晓，深入人心。普查宣传工作采取的主要措施是：

    ⑴通过入户调查，收集调查对象对普查的思想动态、顾虑反映，掌握思想脉搏，有针对性地采取措施加以解决。

    ⑵通过广播、电视、报纸、宣传横幅、标语口号、墙报、宣传栏、会议动员、宣传车上路、学生上街、散发宣传资料等形式大张旗鼓的进行宣传、政策解释，造就强大声势。

    ⑶面上宣传与个别说服教育相结合，针对有思想顾虑的调查对象，动员村组干部、亲戚朋友、老师学生等进村入户做面对面的思想教育工作，用国家有关普查工作的政策规定为武器，消除调查对象的思想顾虑。

    事实证明这些措施都是行之有效的，得到了调查对象的理解和支持，为现场登记工作的顺利开展、确保如实申报铺平了道路。

    3、精选人员，严格培训是搞好普查的关键。普查表的填报完全靠普查员和普查指导员去完成。历次普查的实践证明，普查员和普查指导员素质的高低，直接影响到普查报表及普查数据的质量。若要保证普查的顺利进行和普查质量，就需要一支高素质的普查人员队伍。因此，选配和培训普查员和普查指导员成为普查工作中一项极为重要的课题，绝不能掉以轻心，一定要严格筛选，严格把关。我们采取的主要措施是：

    ⑴按普查办法规定，层层把关，选择年轻、文化水平高、责任心强、熟悉情况或有一定业务基础，有一定威信的人员，如乡镇村组干部、老师、回乡知识青年、国家干部、身体健康的退休干部、下岗职工等，都是可以选择的合适对象。普查指导员还应具备较强的组织协调能力，同时对统计普查工作有一定的经验，特别是政策水平，解决问题的能力以及实事求是、坚持原则的精神。

    ⑵为了提高普查人员的素质，按要求组织严格的业务培训是非常重要的。培训结束后组织考试、试填，合格后发上岗证，方允许担任普查员或普查指导员。以往的经验可以看出，业务培训工作的重要性无论怎样估计都不过份，正如投入与产出的比例关系一样，培训工作越严越细，普查工作也就越简单越顺利，多一分有效的培训，普查也就多了一分成功的保障。"磨刀不误砍柴工"。凡是对普查员和普查指导员的选调严格把关，在培训工作中下了气力的，普查表的填报就快，质量就比较好，就会收到事半功倍的效果。

    4、搞好试点，摸索经验，是搞好普查的必要手段。由于各项普查点多面广，特别是人口和农业普查对象居住分散，流动性大，经营记录少，文化素质不高，准确收集数据的难度大。为了确保普查的顺利进行，必须通过试点摸索适合于本地特点的普查方法，取得大规模铺开、实施普查的经验，以点带面推动工作，这是我党一贯的优良传统和作风，也是实践中行之有效的办法。

    试点是按照普查办法在某一区域进行试验的普查。除国家级普查机构进行检验普查办法可行性的试点外，市县两级普查机构的试点主要是培训普查业务骨干，进行"战前演练"。我市通过试点，组织市县普查业务骨干从业务培训、清理摸底、入户登记、复查抽查、数据核实到手工汇总各个阶段都有明确职责，落实到人，现场演练。使普查业务骨干了解普查的全过程，亲自体会并掌握普查各个阶段、各个环节的具体操作方法，加深对普查方法、普查重点、难点的理解，摸索出一些简便易行、科学准确的问题解决方法，提出一些有价值的建议，使普查方案在具体实施中进一步充实和完善。

    试点为普查的全面铺开充当先行、摸索经验，是普查工作中一项极为重要的环节。凡是试点工作抓得紧、抓得细，认真按普查办法及其有关细则的规定进行演练的，业务骨干都在实战中得到了锻炼，取得了普查登记的实际经验，可以少走弯路，为全面开展普查创造条件。

    5、督促检查，跟踪指导，狠抓落实是搞好普查的重要措施。工作有布置而无检查，等于不抓。我市把督促检查工作摆在非常重要的位置，常抓不懈，收到了较好的效果，在今后的普查工作中也应该坚持并发扬光大。

    ⑴根据普查工作流程，按各阶段工作要求，实行"一步一布置，一步一检查，步步抓落实"的运作方式，使工作紧张有序，环环紧扣，提高效能和效率。在召开重要普查工作会议，传达上级会议精神，安排布置本地普查实质性工作后，如普查准备阶段的机构组建、人员选调、经费筹措、宣传发动、普查试点、业务培训等，要及时开展督促检查，狠抓落实。又如在普查登记阶段的组织、协调、现场把关、质量验收等，事后质量抽查、普查编码、数据处理和资料开发应用等阶段的督促检查就更要具体、规范、科学，更要组织好把握好。

    ⑵突出抓先进、促后进，促进普查工作平衡、健康发展。在督促检查中，要求善于发现典型，及时总结先进经验，或有意识地培养典型，推广经验，用于指导面上工作。通过督促检查，抓住后进和薄弱环节、薄弱工作、薄弱项目，分析原因，解决下边难以协调、难以解决的问题，缓解和解决基层出现的矛盾，可以引起当地领导和有关部门的注意和重视，使薄弱得到强化，使后进追赶先进，有利于普查工作均衡深入发展。

    ⑶跟踪指导，现场解难，是普查试点和普查登记阶段行之有效的督导方法。我市在这两个环节的督导方面基本上是全力以赴，倾巢而出。除留少数精干力量值班，保持上下联络畅通外，市县两级普查机构人员基本上都参加试点和坚持在登记现场指导、解难。一是可以现场答疑，将错误消灭在萌芽阶段；二是可以发现问题，收集问题，集中商量解决。拿不准的问题也可以及时汇报，请上级普查机构答复解决；三是可以面对面宣传、解释，协助当地普查人员做好调查对象的思想工作，及时消除普查对象的顾虑，争取调查单位和广大群众的支持、配合；四是可以加强对基层工作的领导，取得第一手资料和发言权，同时还可以锻炼各级普查机构工作人员，提高他们的实际操作能力和发现问题、处理矛盾、解决问题的水平。

    ⑷督促检查后及时进行碰头汇报和通报，对发现的新情况、新问题要及时进行研究，特别是对普查中出现的苗头性、倾向性问题要引起足够重视，在逐级上报的同时，要采取积极措施加以解决。

二、历次普查工作的主要教训

    1、县区级普查机构、人员难以适应普查工作的需要。县区级普查机构处于普查工作前沿，是县区普查工作的组织者和具体实践者，工作最辛苦、难度最大，是普查各种矛盾的焦点，普遍存在着"一弱二少三差四大"的现象。一弱：普查机构的权威性弱；二少：普查经费少，人员少特别是熟悉统计业务和普查业务的骨干少；三差；待遇差、办公条件差、普查对象的配合程度差；四大：普查工作量大、普查难度大、普查压力大、普查责任重大。由于任务是临时的，县区级普查机构也是临时成立的，人员临时抽调。这种"三临时"状态导致抽调人员的临时观念，人心不稳，工作应付。普查机构本身的号召力、凝聚力也就不强。虽然各级普查机构以统计部门的力量为中坚，构成普查机构的核心，但县区级统计局人员一般只有10来个人，缺乏熟悉统计业务的骨干，每人还要身兼数个专业，本身任务就很繁重，难以应付。骨干力量抽出一部分到普查办，造成力量分散，两边的实力实际上都很薄弱。再加上有的部门配合支持不够，精干人员不给，抽些老弱病残或门卫、打字员一类的勤杂人员给普查机构，为业务培训和人员管理增加了难度。这种"锣齐鼓不齐"的现象，使县区级普查机构处于十分尴尬的境地，欲干不能，欲罢不行。这种状况长期下去，难以适应日益繁重的普查任务需要。

    2、普查员和普查指导员的选调、培训仍需引起足够的重视。国家普查办法对普查员和普查指导员的选调条件有明确的规定，但有的县区由于认识不足，重视不够，把关不严，致使不少不符合条件的人员担任普查员和普查指导员，有的导致对普查影响较大，造成不良后果。第五次全国人口普查中，我市某县一些调查小区的普查员和普查指导员入户登记时，明知该户有超生子女，不仅不作思想工作，动员其如实申报，反而有意帮助瞒报，造成漏统漏登现象。某县两个乡镇在首次农业普查中，选调一些文化程度低、年纪偏大的人员担任普查员和普查指导员，这些人业务素质和接受能力都差，培训又不扎实，未经考核合格就上岗，结果对指标的含义理解错误，造成几十个调查小区的报表填报、编码返工重做。不仅造成人力、物力、财力的巨大浪费，而且拖了全县的后腿。这样的教训值得我们认真吸取。

    3、经费不足，严重制约了普查工作的顺利开展。国家统计局、财政部对普查和大型调查经费的开支有明文规定，但在具体执行中很难落实。普查是政府行为，不是统计部门一家的事情。为了落实普查经费，作为牵头、组织的统计部门向财政部门讨钱，已成为不争的事实。特别是象永州这样经济不发达的地区，财政比较困难，我们也十分体谅财政的难处，经费预算一紧再紧，一分钱恨不得掰作两半花。但"要钱就是要命"，经费迟迟进不了预算，就是进了预算有的也不能按预算落实，很难按要求及时拨付。由于经费不足，普查中有不少工作不得不"打折扣"，该办的事办不了或无法办，至今留下遗憾。如人口普查业务培训，省里培训市州业务骨干用了7-8天时间。县区培训乡镇业务骨干按理说培训应该更扎实、时间应更长一些。因为这些骨干业务素质比县区的要差，水平参差不齐，又是接触普查实践最直接的人，对他们的培训应该更下功夫，更花时间。但由于经费限制，县区不得不缩短时间，有的只培训2-3天，有的只培训一天就了事。这样的培训效果可想而知。由于缺乏经费，有的县第五次人口普查欠帐一直拖到去年还未结清。普查的最终成果--普查资料集的印刷也卡了壳。我市就有4个县、区的农普和五普资料集至今没有印刷。花了大量人力、物力、财力的普查最终以资料空白收场，留下了无尽的尴尬和遗憾。

    4、普查项目、指标设置与实际操作的困难直接影响了普查数据的质量。国家对普查项目、指标的设置，遵循从国家需要出发、从国家可能提供的人力、物力、财力出发、从能否调查清楚出发的三条原则考虑，对普查项目、指标的范围、定义很清楚、明了。但在基层实际操作中，由于受部门、地方利益驱动等因素的影响，对指标的含义难以界定、操作。第二次基本单位普查对私营企业与个体工商户的划分有严格的规定，并明确以工商登记为准。但工商部门在实际登记时，往往有许多符合私营企业条件甚至有些已达到规模以上工业企业标准的也登记为个体工商户。主要原因：一是工商部门有个利益驱动问题，登记为私营企业的每年只收50元的年检费，对个体工商户收管理费就要收得多些，也便于管理；二是登记为私营企业要有一定的注册资金，必须出具验资报告等，手续比较繁琐。而申报个体工商户手续就简便多了。因此，许多达到私营企业条件的业主宁愿申报为个体工商户，不愿登记为私营企业。这样，如以工商部门登记的为准，私营企业数量明显偏少，而个体工商户数量明显偏多，与实际情况不符。首次农业普查一些项目指标的设置太细太具体，如农户养的鸡、鸭、鹅、兔和特种养殖项目，由于变动快，数量多，要搞准非常难。第五次全国人口普查，为了搞清流动人口状况，将外出人口时间定为半年以上，由流入地负责普查登记。"半年"这个概念在实际操作中就很难掌握。有的人从甲地到乙地做生意，又从乙地到丙地，自己也记不清何时离开居住地的，只得乱报。沿海经济发达一些人口流入大省不少企业由于受利益的驱动，在普查登记前夕放假，要求民工返回家乡。有的企业干脆对民工不予登记。这样，流入地没有登记，而流出地又以外出超过半年时间未予登记。造成严重的漏统漏登现象。这一教训至今记忆犹新。

    5、值得高度重视的"虎头蛇尾"现象。经过各个阶段的紧张工作，普查资料公布后，不少普查机构紧张的神经松驰下来，认为"终于交差了，可以松口气歇一歇了"。普查资料的开发应用工作没有引起各级领导以及普查机构的高度重视，没有摆在应有的重要位置。这就是人们常说的"虎头蛇尾"现象。在某些县区政府领导及普查机构明显存在着重登记、轻应用的现象。主要表现为：上热下冷、浅多深少、内多外少和近多远少。省市以上普查机构对资料开发应用工作比较重视，领导亲自过问，在人力、物力、财力上给予必要的支持。县区级有的领导认为普查是为国家宏观调控服务的，对本地用处不大。因此对资料开发应用在认识和运作上相对就要"冷"一些。有的领导借口财政困难，连普查资料的印刷费都不拨给，更谈不上运用资料来分析现状、指导工作。由于市县两级普查机构人员队伍的分析研究能力还不高，搞一些应付式的、较浅层次的近期、实用的分析研究资料多一些，深层次的全局性、战略性的分析研究课题或专题研究报告就很少了，更难出"精品力作"。从我市历次普查的资料开发应用实践看，动员普查机构和统计系统内部力量进行资料开发应用的占到90%以上，面向社会，把相关部门、院校人才发动起来进行开发应用的还不到10%。说明这方面潜力还很大，需要认真发掘。

三、搞好普查工作的几点建议

    1、尽快出台《普查法》。根据国务院关于开展周期性普查的通知精神，每10年在全国范围内，要进行一次人口普查、农业普查和两次经济普查。这些普查连年不断，基本上首尾衔接。从近10年来的几次普查实践来看，在市场经济条件下，仅靠《统计法》的有关条款来解决普查中遇到的新情况、新问题和新矛盾是远远不够的。靠某些领导的讲话和某些部门临时制定一些规定、措施也是不现实的。如第五次全国人口普查中国务院领导关于人口登记工作"五不得"的讲话；国家计生委关于超生人口准予登记的政策规定等，在实际执行中虽然取得了一些效果，但毕竟不如法律条文那样规范和具有强制性，在一些地方执行起来就打了折扣，有的公安派出所对计生委的规定就不执行，有的坚持先处罚后执行。致使一些超生户瞒报或外出躲避，造成漏统漏登现象。

    尽快制定、出台《普查法》是广大普查工作者的强烈愿望和共同呼声。今后的普查不仅靠政府行为、靠行政手段，更重要的是靠法律手段来规范普查行为、普查对象和普查人员，依法实施普查。普查经费、入户调查、如实申报、商业机密和个人隐私等都应有法律保障和法律依据。这将为今后各项普查开辟新的道路，产生强大的推动作用。

    2、市县两级尽快成立普查常设机构。目前，国家和省级已成立了常设普查中心，市、县两级正在做工作争取。每次普查临时的弊端在前面已分析过，这种状态尚未引起市县领导的高度重视，已程度不同地影响和阻碍了普查工作的开展。成立政府普查常设机构的问题，我市芝山区率先在首次农业普查时就作了有益的探索。该区于1996年由区编委发文，正式成立了芝山区人民政府普查办公室，隶属区统计局领导，事业编制7名，人员内部调剂解决，经费列入区财政预算。8年来3次大型普查的运作，证明效果很好。但全市各个县区都达到这个水平很难做到。因为仅靠基层统计部门游说争取，难度太大。建议国家和省统计局积极协商沟通，由国家或省编委直接下文，从上到下要求成立政府普查中心，这样效果就好多了。

    3、对县区级普查工作给予重点扶持。历次普查的工作量和难点主要集中在县区，县区级普查机构是各级普查机构的工作重心和关注焦点。普查成功与否，主要看县区一级。因此 ，国家、省、市普查机构应该把工作重点放在县区普查机构，对他们给予特殊的关照和扶持，主要实行5个倾斜：

    一是思想观念和工作出发点向县区倾斜。国家和省市普查机构要牢固树立为基层服务、为基层排忧解难的服务意识，遇事要设身处地为县区级着想，经常进行换位思考，经常想一想县区级有哪些困难，怎么帮助他们解决，尽量减轻基层的负担和压力，而不要只图自己方便。有些要求基层非办不可的事，从国家和省的角度来看，从理论上讲无懈可击。如第五次全国人口普查准备工作中要求各县区必须绘制"四图"，特别是县区普查地图和调查小区图。目的是为了准确统计各小区人口，防止重统漏登。各县区、乡镇、办事处花费了大量时间、精力和财力绘制这些图表，结果在基层现场登记中这些图表根本没有什么实际用途。

    二是经费和普查物资、设备的倾斜。该补助给县区普查机构的经费和有关物资设备，决不能截留挪用，特别是对国家和省级贫困县更要多予扶持。

    三是业务培训的倾斜。建议改变过去省培训到市、市培训到县区一级的做法，改为省级直接培训到县区。因为省级培训师资力量雄厚，受干扰少，可以安心学习，专业培训比较扎实。这样，虽然省级普查机构经费开支要大一些，但培训效果好，减少了市一级的"贪污、截留"。第4次全国人口普查和首次全国农业普查就是采用这种"一竿子插到底"的培训方法。实践证明这种培训方法比市培训到县区的效果要好。

    四是督促检查的倾斜。普查工作能不能落实，主要看县区。县区的工作做好了，普查的基础就打牢了。因此，普查工作各个阶段的督促检查，重点要放在县区。

    五是普查质量控制的倾斜。县区级普查机构是普查的具体组织者和实践者，特别是现场登记和复查验收等有关普查资料质量的关键环节，主要靠他们组织实施。因此，在质量控制工作上要紧紧抓住县区一级普查机构不放，不仅要加强督促检查，使他们以高度的使命感和责任心做好这一工作，而且要加强对这一环节工作的跟踪、指导。省市普查机构要抽出精干力量坐镇县区特别是重点县区和力量薄弱的县区，帮助抓好质量控制工作，确保普查源头数据资料的真实可靠。

    4、妥善解决基层普查经费的筹措问题。对于经济发达地区来说，普查经费不会成为问题，但对于永州这样经济欠发达地区就是一个令人十分头痛的关键问题。建议：

    一是在省政府下发做好普查工作的通知文件里根据普查实际需要，对经济欠发达地区市、县、乡镇规定一个经费安排最低标准，或按普查人口多少，每人平均普查经费额度，要求必须达到这个限度之上。否则，追究当地政府领导的责任。

    二是普查经费依照统计业务经费上划的做法，市县区确定上划额度，再由国家、省统计局下拨到位。

    三是普查经费的筹措纳入《普查法》的有关条款，明确普查经费必须纳入财政预算，根据需要足额安排，并按普查工作进展及时拨付到位，使经费筹措得到法律保障。

    5、要加强普查资料的开发应用工作。不搞分析研究的普查是不完整的普查。普查的汇总资料还不能满足社会各个部门，特别是各级政府制定政策的深层次需要，还必须通过进一步深入分析研究，回答诸多方面的问题，分析现状和变化的原因，提出解决问题的途径，预测未来的发展趋势。这是普查的目的，也是普查的任务和落脚点。

    加强普查资料的开发应用工作，建议从以下几点入手：

    ⑴动员普查机构和统计系统内部力量，采取定题目、定人员、定要求、定时间的办法，全面、系统开发应用。

    ⑵组织有关部门、大专院校力量进行重点开发应用，弥补内部力量不足，使资料开发应用更快更好，使开发成果上档次、上水平，做到优质服务。

    ⑶选择重点课题面向社会公开招标。虽然要花一定的经费，但课题的质量一般都比较好。这种做法为近年来课题研究所常用。

    ⑷举办普查理论与实践研讨会，动员有关专家学者或统计学会会员共同参与，对某项普查进行专题研究探讨，使普查资料开发应用水平得到进一步提高。

    6、普查指标的设置和数据汇总程序应考虑市县两级的需要。普查指标的设置应少而精，便于基层实际操作，既要满足国家的需要，又要考虑市、县两级的需要。同时，也要考虑基层在实际操作中有什么困难，是否便于理解、掌握、统计。

    在数据处理方面。由于受环境的限制，海量数据的汇总一般要在小型服务器上运行。因此国家在研发程序时，只考虑如何便于国家开发应用。市县一级一般只下发简单的初级录入程序，汇总数据要由国家和省局返回。这样，市县两级对普查汇总资料的开发应用时间拖得很长，而且很不方便。基层对普查资料的要求既要及时，又要多种多样，有些还需要对乡、镇、村 的各种数据进行分析研究。目前这种汇总程序不适应市县两级的实际需要，建议国家在研制服务器上的汇总程序时能为市县级开发简单实用的微机汇总出表程序。

    7、建议国家开发统一的数据库标准，以便资源共享。普查数据处理工作完成后，国家还要求地市建立人口信息数据库或人口地理信息系统数据库，需要花费大量人力、物力、财力。但地市一般都缺乏足够的技术和资金力量，这无疑是一个沉重的负担，而且各地市数据库相互独立，不能资源共享。如今国家、省、市三级都在同一个局域网内，要做到资源共享并不十分困难。建议国家开发统一的数据库标准，数据存贮就放在国家的服务器中。只要国家的标准数据库建好了，数据导入就好解决，可以由各地市经过统计专线网直接导入，也可以由国家统计局统一导入，这样做最大的好处就是可以做到资源共享，地市可以查询全国的数据，避免了重复和低标准建设。